 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
314
(«группы давления», исследовательские центры и т. п.).
В учебнике «Государственное право буржуазных и развивающихся стран», изданном в 1989 году,
первой стадией законодательного процесса названо выявление потребности в принятии закона*. Это,
однако, стадия законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица,
занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками
правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в
определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми
в юридической, политической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как
деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими
регламентами.
* См.: Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: ЮЛ, 1989. С. 290.
Мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении – как порядок
деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже
действующий закон). При этом мы не будем специально излагать процедуру референдума, поскольку
это уже сделано ранее – в § 5 гл. VII.
Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: 1)
внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива); 2) обсуждение
законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); 3) принятие закона; 4)
санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разделяют на
две: а) санкционирование (подписание) главой государства и б) промульгацию с официальным
опубликованием. Эти стадии мы сейчас и рассмотрим, а в дальнейшем остановимся на особенностях
законодательного процесса, связанных со спецификой отдельных видов разрабатываемых и
принимаемых законов.
2. Законодательная инициатива
Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом
законопроекта или законопредложения.
Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального
смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего закона
со всеми его атрибутами (преамбулой,
статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае
концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное
словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии –
законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты
законопроекта.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть
внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент
не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем
предлагалось.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется
зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и
парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают
только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет
собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы
высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда
религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские
органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива).
Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими
примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):
в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и
Совет министров (ст. 87 Конституции);
в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство
(ч. 1 ст. 87 Конституции);
в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и
Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона);