 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
219
непрекращающаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к
ее решению, причем оба они имеют право на существование.
1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех
действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для
реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании
административный процесс трактуется в качестве самой государственно-
управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С
фактической стороны, действительно, отождествление деятельности по управлению с
процессуальной оправдано. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.
Действующее российское законодательства и подзаконные административно-
правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы
можно было руководствоваться столь широким пониманием административного
процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных
СТОРОН
повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по
своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий
нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие
действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила
совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их
бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например,
разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и
индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных
действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний,
контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и
прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого
рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным
управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц),
причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных,
нескоординированных правовых актах различного назначения и различной
юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формиро-
ванию такого рода правил. Все это свидетельство того, что административно-
процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока
еще отсутствует.
Практически речь идет о различного рода административных процедурах и
соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе
свода (кодекса) — перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой
базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и
функций исполнительной власти.
Существуют определенные процедуры подготовки и издания правовых актов
управления (например, постановлений и распоряжений Правительства Российской
Федерации). Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием
делопроизводства (например, делопроизводство в Администрации Президента
Российской Федерации), либо порядка (например, порядок организации и проведения
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, порядок рассмотрения
предложений и заявлений граждан и т.п.). Применительно к деятельности федеральных
надзоров (например, санитарно-эпидемиологического) и их местных представителей
определен порядок подготовки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации дает основания
для того, чтобы сделать вывод о широком распространении разрешительной системы,
при которой полномочные исполнительные органы (должностные лица) по
ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении
совершать определенные действия. Официальные разрешения при этом означают фак-
тическое санкционирование названными органами действий в интересах обеспечения