 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки
установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не
только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные
административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом,
заключенным договорам, решениям суда.
Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью,
которую хотел реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия
принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, – это
называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина
якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из
региона*.
В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так,
административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения
проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.
Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия.
В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при решении
вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, наличие
представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры.
Важно также соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении,
регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.
Одной из важнейших
презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция
законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в
установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться,
сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта
исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет
значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.
Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и
индивидуальные акты государственной администрации играют очень важную роль. Если бы каждому
сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в
стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно
для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от
принципа законности.
* См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона //
Государство и право.
1992. ¹ 3.
В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются
дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что
они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают
юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их
исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются
ничтожными, если:
• есть прямое указание закона;
• грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном
самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в
освободившуюся квартиру);
• нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;
• нарушен срок давности;
• акт предписывает совершение преступления и т. д. и т. п.*
Незаконность
оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции
законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права
оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет
признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан
ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для
должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые неприятные –
вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.