 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
424
самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.
Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы
– территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами. Это,
следовательно, не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что, как мы видели, возможно
возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления. Осуществляя эти
задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и они могут
быть обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют
функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные
указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко
вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде
всего социальных (образования, здравоохранения и т.п.). Это, как мы отмечали, важное средство
косвенного государственного руководства местным самоуправлением.
Вопросы местного самоуправления, если и регулируются конституциями, то обычно достаточно
лапидарно. Скажем, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72 (остальные
статьи раздела о территориальных коллективах регулируют вопросы заморских департаментов и
территорий), которая гласит:
«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские
территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.
Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий,
предусмотренных законом.
В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные
интересы, административный контроль и соблюдение законов».
Федеративные конституции иногда вообще организацию власти на местах не регулируют (например,
в США), однако новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более
подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов
федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому
Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся
государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах.
Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных
единицах – это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) и даже, как в
Бразилии, органические законы.
В некоторых федеративных государствах мы можем встретить случаи, когда субъекты федераций
осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это
относится, например, к упомянутым ландсгемайнде-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в
Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).
Можно выделить две системы демократической организации власти на местах – англо-американскую
и европейскую.
Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей
правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже
государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют
административно-территориальные единицы общего характера.
Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением.
Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления
возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.
Исторически первая такая функция – это административная опека. Она предполагает, что решения
органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного
администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и
т.п.). В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности
решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко,
представляя собой пережиток бюрократической централизации.
Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой
только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки
решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение
вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение
только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах