 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
35
позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие
нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма
исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными
принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их
нормами административного (впрочем, не только!) права. Государственно-правовая
действительность наглядно подтверждает жизненность подобного, отработанного
многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм,
содержащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами
исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского
законодательства о приватизации, борьбе с монополизмом, об охране окружающей
природной среды и т.п.).
Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным,
хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной
интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного
управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные
моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-
правовых норм.
Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная)
власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась
исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм
создавалось не законодательным путем, а органами государственного управления
общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в состав действующего
законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления
Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную
часть законодательного процесса. В законодательном регулировании многих
общественных отношений наблюдались многочисленные пробелы, которые
«заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не
всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя
сменилась бурной законотворческой активностью, когда законы стали приниматься
«пакетами». Как следствие этого — множество противоречивых и
нескоординированных, а потому и не работающих законов, как правило, не
содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность
законодательного материала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение»
законодателя в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам
разделения властей. Подобные явления охватывали всю систему государственно-
правовой организации сверху донизу, что и привело в конечном счете к
конституционному кризису.
Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество
отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных
административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и
правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.
Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в
последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить
соотношение различных элементов и механизма правоустановления, включая и
порядок формирования подзаконных административно-правовых норм. Необходимо,
однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не
правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти
определенного объема правоустановительных полномочий было бы не оправданным.
Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение вопроса о границах и
объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но
непременно подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта
задача последовательно не решена. Придание представительным органам власти всех